Государственно-частное партнерство: опции для развития медицинских учреждений
В последнее время реализация проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) пользуется повышенным интересом как со стороны государства, так и со стороны частных инвесторов. Об этом свидетельствуют многочисленные заявления высших государственных руководителей, принятый с этой целью ряд нормативно-правовых актов, а также утвержденный Правительством Украины перечень приоритетных инвестиционных проектов.
Необходимость привлечения инвестиций в экономику рядом с невозможностью полной передачи в частную собственность (приватизацию) объектов, функционирование которых имеет чрезвычайную социальную и экономическую роль, требует более гибких подходов со стороны государства. Поэтому украинским правительством был сделан ряд шагов в направлении утверждения и расширения сферы применения государственно-частного партнерства.
Алексей Бежевец, партнер ЮФ «Правовой Альянс»
Юлия Белинская, юрист ЮФ «Правовой Альянс»
Что касается сферы здравоохранения, то внедрение медицинской реформы в Украине должно привести к реформированию системы здравоохранения, в том числе и в части предоставления учреждениями здравоохранения качественных медицинских услуг и их надлежащее материально-техническое обеспечение. Однако, государственные программы не позволяют в полной мере достичь указанных целей, в первую очередь из-за ограниченности государственного бюджета в сфере здравоохранения. В результате, ГЧП как форма сотрудничества между государством и частным сектором путем привлечения инвестиций в сеть учреждений здравоохранения, на фоне роста финансирования отрасли и приобретения ею рыночных характеристик, является интересной опцией и для инвесторов, и для больниц.
Медицинская реформа изменила подход к принципам финансирования учреждений системы здравоохранения. Однако, из-за хронической нехватки бюджетных средств, достижение существенных изменений в этом направлении трудно осуществимо. Поэтому, ГЧП, как инструмент привлечения частных инвестиций в социально значимый сектор экономики и форма сотрудничества государственного и частного секторов – может быть взаимовыгодным шагом для всех участников.
СОДЕРЖАНИЕ ГЧП
Буквальная трактовка основного законодательного акта в сфере ГЧП понимает под ГЧП форму сотрудничества между государством и частным сектором. На стороне частного партнера может быть как украинский инвестор, так и иностранный.
ГЧП может реализовываться в различных правовых формах: концессии, управления имуществом, совместной деятельности и др. Наиболее распространенной формой ГЧП в Украине, учитывая законодательную урегулированность и уже приобретенный опыт реализации, является концессия. Так, по данным Министерства развития экономики, торговли и сельского хозяйства Украины (далее - МЭРТ) по состоянию на сегодня в Украине выполняется 34 договора концессии.
Законодательство, регулирующее отношения ГЧП в Украине, составляет ряд нормативно-правовых актов, основными из которых являются:
- Закон Украины «О государственно-частном партнерстве» №2404-VI от 01.07.2010 г.
- Закон Украины «О концессии» №155-IX от 03.10.2019 г.
- Постановление Кабинета Министров Украины «Некоторые вопросы организации осуществления государственно-частного партнерства» №384 от 11.04.2011 г.
- Постановление Кабинета Министров Украины «Об утверждении Методики выявления рисков осуществления государственно-частного партнерства, их оценки и определения формы управления ими» №232 от 16.02.2011 г.
- Приказ Министерства экономического развития и торговли Украины «Об утверждении Методических рекомендаций применения Методики выявления рисков осуществления государственно-частного партнерства, их оценки и определения формы управления ими» №944 от 07.06.2016 г.
- Приказ Министерства экономического развития и торговли Украины «Некоторые вопросы проведения анализа эффективности осуществления государственно-частного партнерства» №255 от 27.02.2012 г.
- Постановление Кабинета Министров Украины «Об утверждении Методики расчета концессионных платежей» №706 от 12.08.2020 г.
Таким образом законодательная база, регулирующая вопросы проектов ГЧП в Украине, фактически является сформированной, что создает реальные возможности для реализации инвестиционных проектов в Украине.
К общим положениям ГЧП, которые применяются независимо от выбранной договорной модели, следует отнести:
1. Конкурсный отбор частного партнера.
По общему правилу, основной принцип выбора частного партнера – оценка конкурсных предложений местным советом или МЭРТ. При этом законодательство защищает интересы инициатора проекта ГЧП. Так, если заявку на участие в конкурсе подало несколько заявителей, то за инициатором остается преимущественное право на заключение договора.
В случае подачи заявки на участие в конкурсе одним лицом, стороны проекта только согласовывают условия будущего договора.2. Срочность ГЧП, в подавляющем большинстве от 5 до 50 лет.
Долгосрочный характер отношений, закрепленный договором, позволяет рассчитывать на стабильность инвестиций, получить прибыль от внесения инвестиций в реальной перспективе и является залогом выполнения сторонами обязательств друг перед другом.
3. Обязательность внесения инвестиций в объект ГЧП. Возможность закрепления на правах собственности инвестированного движимого имущества за частным партнером.
В сфере здравоохранения инвестиции могут быть реализованы через выполнение работ/оказание немедицинских услуг (строительство/реконструкция помещений, техническое переоснащение, их содержание или эксплуатация и т.п.) или осуществления таких функций как планирование и управление, предоставление специализированных/высокоспециализированных медицинских услуг, сервисное обслуживание медицинского оборудования и тому подобное.
4. Необходимость баланса социальной и частной целей в проекте ГЧП.
Интересы частного партнера обычно реализуются путем предоставления платных медицинских услуг за счет объекта ГЧП. Государственный партнер, в свою очередь, получает вновь созданные или переоснащенные объекты ГЧП, сохраняя их при этом в своей собственности. Общественность получает медицинские услуги более высокого качества.
Процедура реализации проектов ГЧП
Процесс успешной реализации проекта является довольно сложным и длительным. В среднем срок подготовки к заключению договора, по установленным в законодательстве срокам, составляет 9-18 месяцев, содержит следующие этапы:
1. Подача технико-экономического обоснования в местные органы;
2. Анализ эффективности имплементации проекта ГЧП;
3. Принятие решения о реализации проекта ГЧП;
4. Утверждение конкурсной комиссией документации (проекта договора), проведение конкурса и определение его победителя;
5. Заключение договора.
ВОЗМОЖНЫЕ ФОРМЫ ГЧП В МЕДИЦИНСКОЙ СФЕРЕ
Видим наиболее перспективными следующие две формы ГЧП в сфере здравоохранения:
1) Совместная деятельность
Основывается на договоре о совместной деятельности. Распределение прав и обязанностей сторон по такому договору является достаточно сложным, как и последующий учет результатов деятельности. В конце концов, коммунальное или государственное учреждение здравоохранения остается субъектом (лицензиатом), которое предоставляет медицинские услуги и получает за это деньги от государства или частных лиц, имея инвестора в качестве партнера.
Преимуществом такой формы для инвестора является ограниченная ответственность частного партнера главным образом за внесение инвестиций в объект ГЧП (техническое переоснащение, ремонт, строительство помещений, сервисное обслуживание медицинского оборудования и т.д.). Недостатками такой формы можно считать зависимость инвестора от добродетели руководства медицинского учреждения (в частности, в вопросах возврата инвестиций за счет прибыли), законодательную ограниченность в предоставлении платных медицинских услуг и невозможность для инвестора заключения прямых договоров с Национальной службой здоровья Украины.
2) Концессионный договор на базе существующего центра предоставления медицинских услуг
В случае концессии сторонами договора является частный партнер, местная власть (представительный орган общины – совет) и медицинское учреждение (сегодня это преимущественно КНП – коммунальные некоммерческие предприятия).
К преимуществам (с точки зрения инвестора) этой формы относится получение в пользование частным партнером существующего коммунального (государственного) имущества, возможное привлечение персонала медицинского учреждения к проекту ГЧП, субъектность в отношениях с государством (НСЗУ) и частными потребителями медицинских услуг. Община, наконец, получит качественные медицинские услуги и, по истечении срока договора – модернизированный / отремонтированный / построенный объект медицинской инфраструктуры.
Правовой Альянс: Сопровождение инвестиционных проектов в сфере медицины
